Capítulo 5: Aumentar la presión y garantizar que se cumpla la ley
Las Naciones Unidas han redoblado la atención sobre los asesinatos de periodistas y han declarado que los ataques impunes son una grave amenaza no solamente para la libertad de prensa, sino también para todas las áreas principales del trabajo de la ONU. En los últimos años, ha adoptado dos resoluciones que abordan la seguridad de los periodistas y la cuestión de la impunidad, y ha lanzado un plan de acción. Estas medidas se suman a la Resolución 1738 ya vigente del Consejo de Seguridad, que condena los ataques contra periodistas en zonas de conflicto. “No debe haber impunidad para los que cometen actos de violencia contra los periodistas”, proclamó el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon, en una declaración emitida en los días previos al Día Mundial de la Libertad de Prensa, el 3 de mayo de 2014.
Estas nuevas iniciativas desarrollan una serie de resoluciones, procedimientos especiales y convenciones de la ONU que han abordado la cuestión de la violencia contra los periodistas a lo largo de los años. Entre estos se encuentra el trabajo de los relatores especiales, el proceso de Revisión Periódica Universal, y la normativa del derecho internacional de los derechos humanos que consagra la libertad de expresión, el derecho a la vida y la protección de los civiles en un conflicto armado. Pero en lo que se refiere a poner fin a la impunidad, el historial de la ONU es mínimo, tal como lo demuestran los datos del CPJ. Los Estados miembros con frecuencia incumplen las recomendaciones de los mecanismos de la ONU, y una cultura que se caracteriza por la diplomacia discreta y no por la denuncia y mención de los países violadores, contribuye poco a exigir el cumplimiento de las recomendaciones.
El camino a la justicia
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“Si bien estas organizaciones y los instrumentos internacionales vigentes son útiles, no pueden obligar a los gobiernos nacionales a enjuiciar a los perpetradores”, declaró Michèle Montas, periodista haitiana y ex vocera de Ban Ki-moon. Montas conoce por su propia experiencia las frustraciones provocadas por la denegación de justicia. Su esposo, Jean Léopold Dominique, dueño de una radio, fue asesinado en el año 2000, y nadie ha sido condenado por el crimen.
La herramienta más directa de la ONU para abordar la cuestión de la impunidad por los asesinatos de periodistas está en el ámbito de la UNESCO. Pero si el historial de este organismo es un indicador de que los Estados miembros están preparados para cumplir, aunque sea mínimamente, sus compromisos en torno a la cuestión de la impunidad, hay motivos para estar preocupados.
Cada dos años, el director general de la UNESCO solicita a los Estados que entreguen informes actualizados sobre el estado de las investigaciones judiciales efectuadas en los casos de asesinato de periodistas, junto con las medidas tomadas para llevar a los responsables ante la justicia. Las respuestas son recopiladas para el Informe sobre la seguridad de los periodistas y el peligro de la impunidad, de publicación bienal. Actualizaciones esporádicas son publicadas en Internet. La información gubernamental es entregada “de manera voluntaria” según lo previsto en la decisión sobre la seguridad de los periodistas y la cuestión de la impunidad adoptada por los delegados en 2008. Los Estados pueden enviar sus respuestas sobre alguno de los casos respecto a los cuales el director general ha emitido condenas, o sobre ninguno de ellos. Asimismo, los Estados pueden optar por hacer públicas sus respuestas o no.
La UNESCO incluyó un análisis de las respuestas de los Estados en la edición 2014 de su publicación Tendencias mundiales en la libertad de expresión y el desarrollo de los medios. El análisis comprobó que, respecto a los asesinatos ocurridos entre 2007 y 2012, para mediados de 2013 solamente el 42 por ciento de los Estados habían respondido a las solicitudes del director general. En el informe más reciente, que será publicado en noviembre de 2014, las estadísticas reflejan una participación incluso menor. Según la información disponible para principios de septiembre de 2014, solamente 24 de 61 países, menos del 40 por ciento, habían respondido. La mayoría de ellos sencillamente informaron que seguían investigando y ofrecieron pocos pormenores. Únicamente 14 países decidieron publicar sus respuestas.
Este pobre esfuerzo parecería indicar que exigir la rendición de cuentas por la impunidad en los asesinatos de periodistas no es una prioridad o es demasiado difícil desde el punto de vista político, particularmente en el caso de los países donde las autoridades prácticamente no hacen ningún seguimiento. Guy Berger, director de la División de Libertad de Expresión y Desarrollo de los Medios de la UNESCO, atribuye los resultados del informe a una combinación de factores como la deficiente circulación de la información dentro de los gobiernos, la falta de capacidad de algunos Estados para dar seguimiento a los asesinatos de periodistas y a preocupaciones por la imagen. “A ningún gobierno le agrada tener la reputación de ser responsable del fracaso del Estado de Derecho y la justicia, especialmente cuando esto se aplica al caso de los periodistas, que probablemente generará publicidad negativa”, sostuvo Berger. El funcionario señaló que, por el contrario, los países deben ver el proceso como una manera de enfrentar las críticas demostrando que algún grado de investigación y procesamiento está en marcha, inclusive si es incompleto.
El CPJ ha planteado sus inquietudes sobre el bajo índice de respuesta de los Estados en relación con este proceso y sobre la escasa información entregada. De los más de treinta países que no participaron, muchos continúan siendo escenario de violencia contra la prensa y han aparecido repetidamente en el Índice de Impunidad del CPJ: Afganistán, Bangladesh, India, Somalia, Nepal y Nigeria. Si estos y otros Estados no cumplen con transparencia con este proceso de entrega de información, parece improbable que cumplan con compromisos aún más desafiantes, tales como la implementación del Plan de Acción de las Naciones Unidas sobre la Seguridad de los Periodistas y la Cuestión de la Impunidad.
Pese a ello, el Plan de Acción crea elevadas expectativas entre los funcionarios internacionales. “Se trata de una iniciativa que tiene el potencial de marcar una diferencia”, declaró Berger hace dos años al presentar el documento de la ONU ante un público internacional. El Plan de la ONU y la estrategia de implementación de 31 páginas que lo acompaña, son ambiciosos. Proponen que los organismos de la ONU, los Estados Miembros, las organizaciones defensoras de la libertad de expresión y los medios de comunicación mejoren la coordinación, apoyen la concientización, y elaboren programas para proteger a los periodistas y combatir la impunidad en los casos de violencia contra la prensa. Juntos, la resolución y el plan de implementación constituyen un mandato político y una hoja de ruta, una rara combinación para la comunidad de la ONU.
El CPJ examinó cómo el plan, que se acerca al fin de sus dos primeros años, está cobrando forma en tres de los cuatro países identificados para implementarlo durante la primera fase: Iraq, Pakistán y Nepal, países todos en que el CPJ ha documentado altos índices de impunidad por los ataques contra periodistas. (El cuarto país, Sudán del Sur, aunque caracterizado por otras violaciones de la libertad de prensa, no presenta altos índices de asesinatos de periodistas, según datos del CPJ. La región de las Américas también es foco de la implementación adelantada).
Si bien las estadísticas, conforme se analizó en un capítulo anterior, muestran poco impacto directo, en algunos países el plan ha dado fuerzas a los actores locales y ha dado impulso a iniciativas contra la impunidad. Sin embargo, si los organismos que componen la ONU no aumentan su grado de compromiso, estas iniciativas corren el riesgo de diluirse. En un país, los esfuerzos por involucrar a las partes interesadas han fracasado rotundamente.
El plan ha logrado los mayores avances en Pakistán. Tras un encuentro de planificación internacional celebrado en Islamabad en marzo del2013, las organizaciones de la sociedad civil y de periodistas se unieron para crear la Coalición Pakistaní sobre la Seguridad de los Medios. La coalición ha emprendido varios proyectos, entre ellos la creación de un Índice de Seguridad de los Periodistas. Sus miembros han coincidido en la necesidad de designar a un fiscal especial y están elaborando un proyecto de ley al respecto. Owais Aslam Ali, miembro del comité directivo y secretario general de la Fundación para la Prensa de Pakistán, resaltó que el mayor logro ha sido generar ímpetu y reunir a actores clave, entre ellos las principales asociaciones de medios como la Unión Federal de Periodistas de Pakistán, la Sociedad de Periódicos de Pakistán y el Consejo de Editores de Periódicos de Pakistán.
El periodista Iqbal Khattak, miembro del comité coordinador de la coalición, aseveró que contar con el plan de la ONU permitió sumar a las conversaciones a otro actor clave: el gobierno. “El Plan de Acción de la ONU ha contribuido a legitimar las iniciativas para poner fin a la impunidad”, expresó Khattak. El ministro de Información pakistaní, Pervaiz Rasheed, ahora se desempeña como miembro del comité directivo.
A pesar del origen del plan de la ONU, son los propios organismos de la ONU con presencia en Pakistán los que se han demorado en involucrarse. “La UNESCO no asumió el liderazgo de la forma que esperábamos”, afirmó Khattak. Al mismo tiempo, las fisuras que existían en la comunidad de medios pakistaníes se abrieron del todo este año tras el atentado contra el presentador del noticiero de Geo TV Hamid Mir, con lo cual el progreso de la coalición se ha retardado. Después de que Geo TV acusara a los servicios de inteligencia pakistaníes de estar implicados en el atentado contra Mir, el gobierno suspendió el canal y otros medios de prensa criticaron duramente al canal.
En Nepal, el plan de acción, lanzado en junio de 2013, ha enfocado sus esfuerzos principalmente en establecer el marco adecuado para abordar la cuestión de la impunidad y la seguridad de los periodistas. La Comisión Nacional de Derechos Humanos de Nepal ha acordado supervisar el ente resultante, y se ha redactado los estatutos en consulta con otras partes interesadas como los periodistas y organizaciones internacionales.
Se espera que el mecanismo convoque, entre otros, a representantes del gobierno, la policía y la Federación de Periodistas Nepaleses, además de expertos independientes y la comisión de derechos humanos, con el propósito de dar seguimiento a los casos en que un periodista o un defensor de los derechos humanos resulte atacado, y de responder a las amenazas con medidas preventivas.
Al igual que en Pakistán, los activistas locales desearían ver mayor involucramiento de los organismos de la ONU. “La cooperación de los organismos de la ONU con el plan no es muy visible”, declaró Binod Bhattarai, consultor de medios y comunicaciones de Nepal que está ayudando a International Media Support, organización con sede en Dinamarca, a gestionar varios programas vinculados con el plan de acción. “Ha habido alguna cooperación financiera, en el sentido de que el Fondo de Paz de la ONU para Nepal está apoyando el proyecto de seguridad de la UNESCO, pero no siento que el resto de la ONU esté haciendo un esfuerzo suficiente para configurar sus programas con este plan de acción en mente”.
“Los organismos de la ONU colaboran estrechamente en Pakistán”, declaró Timo Pakkala, Coordinador Residente de la ONU en Pakistán, “pero ellos realizan el trabajo más visible dentro del ámbito de sus respectivos mandatos”. El coordinador residente dirige los equipos de país de la ONU y se dedica a promover la coherencia y eficiencia de las actividades operativas de los distintos organismos, fondos y programas de la ONU a nivel de país. Según Pakkala, los titulares de los organismos, fondos y programas de la ONU en Pakistán constantemente hablan del plan. “Lo que se ve en público no siempre refleja el proceso que respalda la implementación”, afirmó.
En Iraq, que ha visto el resurgimiento de la violencia sectaria durante el año pasado, la poca presencia de la ONU en el terreno y las divisiones entre las partes interesadas han neutralizado el plan desde sus comienzos. Una de las primeras reuniones con las partes interesadas que se realizaría en Amman, Jordania, nunca tuvo lugar. “El hecho de que haya sido cancelada a último minuto era un indicador de las dificultades de sentar a todas las partes interesadas en la misma mesa”, afirmó Axel Plathe, director de la oficina de la UNESCO en Iraq, quien añadió que la UNESCO y otros organismos de la ONU están intentando rescatar la implementación del plan. Algunos han señalado que la mayoría del personal de la UNESCO enfocado en Iraq está destacado en Jordania, debido al reciente deterioro del clima de seguridad en Iraq, lo cual dificulta los intentos para alcanzar el consenso necesario para que el plan germine.
Las organizaciones de periodistas dudan del potencial del plan dada la violencia y el caos que impera en Iraq. “El defecto no está en el proyecto sino en las instituciones por no hacer cumplir las leyes”, sostuvo Rahman Gharib, director del Centro Metro para Defender a los Periodistas, una organización defensora de los derechos de los periodistas iraquíes. Algunas de sus sugerencias son enfocarse en alentar a los periodistas a denunciar todas las agresiones ante la policía y en capacitarlos en cuestiones legales.
En muchas regiones, las organizaciones defensoras de la libertad de prensa, los observadores y expertos de la ONU conocedores del plan, sostienen que haría falta mayor intervención de la ONU, mayor financiamiento y mayor concientización de la iniciativa para lograr el éxito. (Pese a la participación del ministro de Información en la coalición paquistaní, el primer ministro Nawaz Sharif no conocía ni la coalición ni el plan de acción cuando el CPJ mencionó el tema durante una reunión en marzo del 2014.) Esas personas y organizaciones también recomendaron que la ONU tome en cuenta cuestiones vinculadas a la seguridad de periodistas y la impunidad al comenzar y reanudar operaciones para mantener la paz en determinados países.
Berger afirmó que el plan de la ONU tendrá éxitos en aquellos países donde se entienda que los ataques contra los medios afectan más que al periodismo. “Las cuestiones relativas a la seguridad y la impunidad son parte de una ecología más amplia, que para abordarse requiere de un complejo conjunto de intervenciones”, añadió. Este entendimiento contribuyó a abonar el terreno para la resolución sobre la seguridad de los periodistas y la cuestión de la impunidad aprobada en 2013 por la Asamblea General de la ONU, al decir de Berger y otros.
Los organismos intergubernamentales regionales también mantienen estructuras que pueden emplearse para combatir la impunidad y obligar a los gobiernos a proteger a los periodistas, por medio de la condena pública, el uso de relatores y los canales para interponer demandas. Pero el historial de estos no es mucho mejor que el de sus equivalentes en la ONU en lo referente a la adherencia por parte de Estados obstinados. “Algunos Estados participantes no mantienen estos compromisos, y en estos casos la ausencia de voluntad política para hacerlo es evidente”, manifestó Deniz Yazici, investigador asistente de la oficina de libertad de medios de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa.
Una herramienta que ha ganado cierto terreno en la lucha contra la impunidad es la red de tribunales regionales. Organismos tales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Europea de Derechos Humanos, la Comunidad Económica de Estados del África Occidental, y la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos han dictado fallos firmes en casos de asesinato de periodistas en Gambia, Burkina Faso, Turquía, Ucrania, México, Colombia y Brasil. Pero debido a que estas instituciones no cuentan con el poder suficiente como para hacer cumplir su jurisprudencia, los Estados aplican estos fallos a medias o los ignoran por completo, pues con frecuencia prescriben la reapertura de las investigaciones o la ampliación de los procesos judiciales. Sin embargo, el proceso propiamente dicho, cada vez más resulta ser un instrumento importante para resaltar la impunidad sistémica e impedir que los gobiernos cierren permanentemente aquellos casos que preferirían no abordar.
Un buen ejemplo de ello se puede encontrar en África. En este continente, activistas pro justicia y libertad de prensa han recurrido a un mecanismo poco conocido, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Económica de Estados del África Occidental (ECOWAS, por sus siglas en inglés), en tres demandas relacionadas con la violencia contra los periodistas, para así desafiar la persistente impunidad que impera en Gambia. Los primeros dos procesos, entablados por la Media Foundation for West Africa, argumentaron que Gambia era responsable de la desaparición del periodista “Chief” Ebrimah Manneh, visto por última en 2006 mientras se encontraba detenido por las autoridades, y que había torturado al editor de periódico Musa Saidykhan, quien estuvo encarcelado por tres semanas en 2006. En esas demandas, ningún representante del gobierno de Gambia siquiera estuvo presente. El tribunal emitió sus fallos en rebeldía del demandado: en 2008 ordenó la liberación de Manneh y una indemnización y en 2010 dispuso una indemnización para Saidykhan, quien ahora vive en el exilio. El Estado de Gambia no ha cumplido los fallos y el gobierno no ha divulgado ninguna información sobre el paradero de Manneh.
A la tercera demanda, que desafía la impunidad en el asesinato en 2004 de Deyda Hydara, fundador del periódico independiente The Point, el gobierno de Gambia tomó nota. “Hubo un cambio de actitud por parte del gobierno de Gambia”, afirmó Rupert Skilbeck, de la Iniciativa de Justicia del Open Society Institute, que colaboró en la preparación de la demanda junto con abogados regionales, la Federación Internacional de Periodistas y los hijos de Hydara. “El Estado no respondió en lo absoluto en las demandas por los casos Saidykhan y Manneh”, expresó Skilbeck. “Esta vez enviaron respuestas por escrito, participaron plenamente en el proceso, y enviaron a representantes de la Fiscalía”.
En junio de 2014, los magistrados del tribunal declararon que la Agencia de Inteligencia Nacional de Gambia no realizaron una investigación adecuada en torno al asesinato de Hydara, frecuente crítico de las políticas represivas del presidente de Gambia, Yahya Jammeh. También declararon que el organismo de inteligencia “no era un organismo imparcial para realizar la investigación”, aunque no llegaron a la conclusión de que existían pruebas que vinculaban al gobierno de Gambia con el asesinato. El tribunal otorgó USD 50,000 a la familia de Hydara en concepto de indemnización por la omisión del gobierno en investigar efectivamente el asesinato, así como USD 10,000 en costas judiciales. No obstante, para septiembre de 2014, el Estado de Gambia ni había ofrecido ninguna declaración ni había tomado ninguna medida en relación con la indemnización por daños y perjuicios y las costas judiciales otorgadas en la demanda, de acuerdo con Dindam Killi, uno de los abogados que representaron a la familia de Hydara.
El fallo del tribunal tomó en cuenta los tres casos en su conjunto como prueba de que el gobierno de Gambia estaba fomentando un clima de impunidad que por sí mismo era una violación de la libertad de expresión. “El tribunal emitió el pronunciamiento específico de que la libertad de expresión había sido cercenada por causa de la impunidad”, refirió Skilbeck. “Se trata de un tribunal regional, y por ello sienta un precedente para todos los países del África Occidental: debe haber una respuesta adecuada y efectiva ante los ataques contra periodistas”.
La Corte Europea de Derechos Humanos ha sido otro refugio para las familias que buscan justicia por el asesinato de sus seres queridos y la experiencia muestra que al menos se pueden lograr avances parciales, aunque sea después de muchos años.
Cuando parecía claro que las autoridades ucranianas no enjuiciarían por su propia cuenta a los asesinos del periodista Georgy Gongadze, su viuda, Myroslava Gongadze, introdujo una demanda ante la Corte Europea. El mandato del tribunal le permite revisar presuntas violaciones de los derechos humanos en Estados Miembros cuando se hayan agotado todos los recursos jurídicos en el ámbito nacional. En 2005, el tribunal concluyó que Ucrania había violado varios artículos de la Convención Europea sobre Derechos Humanos –en particular por no proteger la vida del periodista ni investigar su muerte– y le ordenó al Estado ucraniano pagar una indemnización de 100,000 euros (aproximadamente USD 118,000 en la época) en concepto de daños y perjuicios.
A pesar de este fallo favorable y el posterior pago del Estado ucraniano, Gongadze tuvo que esperar otros ocho años para ver la condena del principal sospechoso, Aleksei Pukach. Ella todavía espera que los autores intelectuales del crimen sean llevados ante la justicia, pero el tribunal ha sido un instrumento crucial para impulsar la justicia. “Yo estaba luchando por encontrar una manera de presionar al gobierno para mantener su interés en el caso”, expresó Gongadze. “Pude apelar ante el tribunal y por varios años ello obligó al gobierno ucraniano a mantenerse alerta”, añadió. “Ellos tuvieron que responder a las preguntas del tribunal”.
En otro caso significativo, la Corte Europea dictaminó que las autoridades turcas no habían actuado al tener información que pudo haber impedido el asesinato del periodista Hrant Dink, ocurrido en el 2007. Dink, fundador y exjefe de Redacción del semanario Agos, fue asesinado frente a su oficina, en Estambul, en enero de 2007. La investigación capturó solamente a sospechosos que desempeñaron un papel secundario, pese a la existencia de pruebas que parecerían indicar que oficiales de la policía y las fuerzas armadas tuvieron conocimiento del crimen de antemano, por no decir que fueron cómplices. Con sentimiento de frustración, la familia de Dink presentó una demanda ante la Corte Europea. El fallo en el caso Dink vs. Turquía fue exhaustivo. Además de declarar al Estado turco en violación del artículo de la Convención Europea sobre Derechos Humanos referente al derecho a la vida, el tribunal consideró que Turquía había incumplido su obligación de proteger la libertad de expresión y el derecho a un recurso efectivo. Pese a lo anterior, los resultados obtenidos en Turquía han sido limitados, pues los funcionarios implicados en el crimen han logrado evadir la justicia.
El caso subraya el hecho de que, incluso si las sentencias de los tribunales regionales ponen al descubierto las injusticias y exigen reparaciones, si los Estados no cumplen y no existe suficiente presión diplomática sobre ellos como para obligarlos a cumplir, el impacto de las sentencias será limitado.