Глава 5: Усиливать давление на государства, добиваться выполнения обязательств
Организация Объединённых Наций усилила внимание к убийствам журналистов, заявив, что безнаказанные нападения на журналистов представляют собой крупный источник угрозы не только для свободы прессы, но и для всех основных сфер деятельности ООН. За последние годы ООН приняла две резолюции по вопросам безопасности журналистов и безнаказанности преступников и разработала план действий. Эти меры были приняты в дополнение к действующей резолюции Совета Безопасности ООН № 1738, которая осуждает нападения на журналистов, работающих в зонах конфликтов. «Те, кто выбирает журналистов в качестве объектов для нападений, не должны оставаться безнаказанными», – подчеркнул Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в заявлении, сделанном им накануне Всемирного дня свободы прессы 3 мая 2014 года.
Эти новые шаги предприняты в развитие целого ряда резолюций ООН, специальных процедур и конвенций, принятых за последние годы для предотвращения насилия в отношении журналистов. Они включают работу специальных докладчиков, процедуру универсальных периодических обзоров [ситуации c правами человека в мире], а также надзор за исполнением положений международного законодательства о правах человека, касающихся свободы слова, права на жизнь и защиты гражданского населения в зонах вооружённых конфликтов. Однако в деле борьбы с безнаказанностью послужной список ООН, по данным исследований КЗЖ, минимален. Государства часто не выполняют рекомендаций ООН, а культура, в которой «тихая дипломатия» преобладает над открытой идентификацией и порицанием стран-нарушителей, мало способствует соблюдению этих требований на практике.
Дорога к правосудию
• Содержание
Врезка
• Поднимать цену
безнаказанности –
именем Магнитского
В печати
• Скачать в
формате pdf
«Хотя эти организации и существующие международные инструменты в целом полезны, они не способны заставить местные администрации привлекать преступников к ответственности», – считает Мишель Монтас, гаитянская журналистка и бывший пресс-секретарь Пан Ги Муна. Монтас из личного опыта знает, насколько горько получать отказы в доступе к правосудию. Её муж Жан-Леопольд Доминик, владелец радиостанции, был убит в 2000 году, и никто не был осуждён за это преступление.
Самый прямой путь для ООН в смысле участия в решении проблемы безнаказанности убийц журналистов – через ЮНЕСКО. Но если послужной список агентства действительно является показателем того, готовы ли государства выполнять – хотя бы в минимальном объёме – свои обязательства по борьбе с безнаказанностью, то тогда есть повод для озабоченности.
Раз в два года генеральный директор ЮНЕСКО просит государства сдать последние данные по расследованиям дел об убийствах журналистов – вместе с информацией о том, какие меры были приняты для привлечения преступников к ответственности. Эти данные нужны для публикуемого каждые два года Доклада о безопасности журналистов и об опасности безнаказанности преступников. Промежуточные уточнённые данные вносятся в версию доклада, опубликованную в Интернете. Информация предоставляется правительствами «на добровольной основе», как сказано в решении по безопасности журналистов и по вопросу о безнаказанности, принятому делегатами в 2008 году. Государства имеют право реагировать на любое, все или ни на одно из дел, в отношении которых генеральный директор выразил осуждение, а также самостоятельно решать, обнародовать свою реакцию или нет.
ЮНЕСКО включила анализ реакций государств в свой доклад 2014 года «Мировые тенденции в сфере свободы прессы и развития СМИ». В нём говорится, что по убийствам журналистов, совершённым в период 2007-2012 г.г., лишь 42% государств-членов откликнулись к середине 2013 года на просьбы генерального директора сдать данные о расследованиях. По результатам подготовки нового доклада, который должен быть опубликован в ноябре 2014 года, выяснилось, что принять участие в этой работе пожелало ещё меньшее число стран. По информации на начало сентября 2014 года, лишь 24 из 61 государств – менее 40% – отреагировали на призывы. Большинство стран просто сообщили, что расследования продолжаются, но не прислали детальной информации. Лишь 14 государств решили обнародовать свои отчёты.
Столь вялая реакция показывает, что борьба с безнаказанностью убийц журналистов либо не является приоритетом, либо слишком опасна с политической точки зрения – в особенности для стран, где власти прилагают минимум усилий, либо совсем ничего не делают для решения этой проблемы. Гай Бергер, директор Управления ЮНЕСКО по проблемам свободы слова и развитию СМИ, объясняет отражённую в отчете статистику сочетанием таких факторов, как недостаточно качественная организация информационных потоков внутри правительств, отсутствие в некоторых государствах потенциала для мониторинга убийств журналистов, а также опасения за имидж страны. «Ни одно правительство не хочет иметь репутацию руководства, не сумевшего обеспечить торжество закона и правосудия в своей стране – особенно если речь идёт об убийствах журналистов, что создаёт особенно негативный имидж такого правительства в глазах мировой общественности», – сказал Бергер. Вместо этого, по его мнению, государствам следует относиться к этому процессу как к способу возразить на критику, показав, что определённая работа по расследованию убийств и привлечению виновных к ответственности в стране ведётся, пусть и не в полную силу.
КЗЖ уже выражал озабоченность по поводу низкого уровня реакции государств на этот процесс и малого объёма предоставляемой информации. Многие из 30 с лишним не приславших отчёты стран погрязли в насилии против прессы и неоднократно вносились КЗЖ в «Индекс безнаказанности»: Афганистан, Бангладеш, Индия, Непал, Нигерия и Сомали. Поскольку эти и другие государства-члены ООН не могут обеспечить прозрачного процесса отчётности, то кажется маловероятным, что они выполнят и более серьёзные обязательства – например, примут участие в реализации Плана действий ООН по обеспечению безопасности журналистов и по вопросу о безнаказанности.
Тем не менее, международные официальные лица возлагают большие надежды на План действий ООН. «Возможно, эта инициатива поменяет правила игры», – заявил Бергер два года назад, представляя этот документ ООН перед международной аудиторией. План ООН и прилагаемые разъяснения стратегии его реализации (на 31 листе) ставят высокие цели. Они предлагают агентствам ООН, государствам, группам по защите свободы прессы и средствам массовой информации улучшать координацию усилий, проводить информационные кампании и разрабатывать программы по защите журналистов и по борьбе с безнаказанностью тех, кто устраивает нападения на прессу. Взятые вместе, резолюция и план её осуществления представляют собой политический мандат и «дорожную карту» – редкое сочетание мер, выработанных сообществом стран-членов ООН.
КЗЖ проанализировал, как этот план, разработанный почти два года назад, пускает корни в трёх из четырёх стран, выбранных для его осуществления в первую очередь – в Ираке, Непале и Пакистане; во всех этих странах КЗЖ задокументировал высокий уровень безнаказанности нападений на прессу. (В четвёртой стране, Южном Судане, который хотя и известен множеством других нарушений свободы прессы, численность убийств журналистов, по данным исследований КЗЖ, невелика). Американский регион также фигурирует в качестве целевого для первоочередной реализации плана.
Хотя статистические данные, проанализированные в предыдущих главах, показывают весьма скромное прямое воздействие этого плана, в ряде стран он активизировал местных участников и дал импульс выдвижению инициатив по борьбе с безнаказанностью. Однако велика вероятность того, что эти инициативы «выдохнутся», если агентства ООН не поднимут уровень своего участия. В одной из стран все усилия по вовлечению заинтересованных сторон в общую работу закончились полным провалом.
Наибольшее воздействие план оказал на Пакистан. После международной встречи в Исламабаде в марте 2013 года по планированию работы гражданские организации и журналистские группы объединились для создания Пакистанской коалиции по защите безопасности СМИ. Коалиция осуществила ряд проектов, в том числе по составлению «Индекса безопасности журналистов». Участники согласились с необходимостью назначения специального общественного обвинителя и теперь разрабатывают проект соответствующего закона. Оваис Аслам Али, член координационного комитета коалиции и генеральный секретарь Пакистанского фонда поддержки прессы, считает главным достижением то, что удалось дать импульс процессу и собрать ключевых партнёров, в числе которых такие крупные медиа-организации, как Федеральный союз журналистов Пакистана, Всепакистанское газетное общество и Совет газетных редакторов Пакистана.
Журналист Икбал Хаттак, член руководства координационного комитета коалиции, отметил, что наличие плана ООН привело за дискуссионный стол еще одного ключевого участника – правительство. «План действий ООН помог придать усилиям по борьбе с безнаказанностью легитимный статус», – сказал Хаттак. Министр информации Пакистана Первайз Рашид теперь является членом координационного комитета.
Несмотря на то, что план разработан Организацией Объединённых Наций, именно агентства ООН в Пакистане не спешат с его осуществлением. «ЮНЕСКО не возглавила работу по реализации плана в той мере, в которой мы ожидали», – заметил Хаттак. Между тем трещины в пакистанском медиа-сообществе привели к большому расколу после покушения в этом году на ведущего новостных программ телеканала Geo Хамида Мира, что существенно замедлило прогресс в работе коалиции. После того, как Geo заявил в эфире о том, что за нападением на Мира стояли пакистанские разведслужбы, правительство приостановило работу канала, который также подвергся серьёзной критике со стороны других СМИ.
В Непале в центре работы по осуществлению плана действий, начавшейся в июне 2013 года, стояла идея создания надлежащих рамок для решения вопросов обеспечения безопасности журналистов и борьбы с безнаказанностью преступников. Непальская Национальная комиссия по правам человека дала согласие осуществлять надзор за создаваемой структурой, устав которой был разработан в ходе консультаций с заинтересованными сторонами, в том числе с журналистами и международными организациями.
Механизм работы предусматривает создание групп, в которые войдут, среди прочих, представители правительства, полиции и Федерации непальских журналистов, в дополнение к независимым экспертам и членам комиссии по правам человека, с тем чтобы вести мониторинг нападений на журналистов и правозащитников и отвечать на угрозы с помощью превентивных мер.
Как и в Пакистане, местные активисты хотели бы более активного участия в работе со стороны ООН. «Помощь агентств ООН по осуществлению плана не очень заметна, – заявил Бинод Бхаттарай, непальский консультант по вопросам СМИ и системам связи, помогающий датской организации International Media Support в управлении рядом программ в рамках реализации плана действий. – Они оказывают кое-какую финансовую помощь, состоящую в том, что Фонд мира ООН для Непала поддерживает программу ЮНЕСКО по безопасности журналистов, но у меня нет ощущения, что другие подразделения ООН прилагают достаточно усилий к тому, чтобы формировать свои программы в соответствии с этим планом действий».
«Агентства ООН работают в Пакистане в тесном сотрудничестве друг с другом, – сообщил Тимо Паккала, резидент-координатор программ ООН в Пакистане, – но наиболее видимую часть работы они выполняют в рамках выданных им мандатов». Резидент-координатор возглавляет команды специалистов ООН, работающих в стране, обеспечивая состыковку и эффективность оперативной деятельности различных агентств ООН, фондов и программ национального масштаба. По словам Паккалы, осуществление плана регулярно обсуждается руководителями этих агентств, фондов и программ в Пакистане. «То, что видит публика, не всегда отражает кропотливый процесс работы над реализацией плана, идущий внутри этих структур», – сказал он.
В Ираке, где за последний год не раз происходили стычки между враждующими религиозными группировками, низкий уровень присутствия ООН на местах и разногласия между участниками сделали осуществление плана невозможным. Встреча участников, проведение которой планировалось на начальном этапе в Аммане (Иордания), так и не состоялась. «Тот факт, что встреча была отменена в последнюю минуту, показывает, насколько сложно собрать вместе всех участников», – сказал Аксель Плэйт, директор представительства ЮНЕСКО в Ираке, добавив, что ЮНЕСКО и другие агентства ООН пытаются всё-таки запустить процесс реализации плана. Некоторые наблюдатели отмечают, что большинство сотрудников ЮНЕСКО, работающие по Ираку, базируются в Иордании в связи с недавним ухудшением ситуации с безопасностью в Ираке, сильно затруднившим работу по достижению консенсуса, необходимого для претворения плана действий в жизнь.
Журналистские группы сомневаются в том, что план имеет шансы на осуществление, учитывая разгул насилия и беззакония в Ираке. «Проблема не в том, что план плох, а в том, что институциональные структуры не соблюдают закон», – заявил Рахман Гариб, директор иракской группы по защите прав журналистов Metro Center to Defend Journalists. Он предложил сосредоточить внимание на разъяснении журналистам необходимости сообщать обо всех нападениях в полицию и на организации для них тренингов по юридическим вопросам.
Во многих регионах группы по защите свободы прессы, наблюдатели и эксперты ООН, ознакомленные с содержанием плана действий, считают, что для его успешного осуществления необходимы более активная интервенция со стороны ООН, бόльшие объёмы финансовых средств и более широкое информирование общественности об этой инициативе. (Несмотря на участие министра информации в пакистанской коалиции, премьер-министру Навазу Шарифу ни о ней, ни о Плане действий ООН ничего не было известно, что выяснилось при обсуждении данного вопроса с прибывшей с визитом делегацией КЗЖ на встрече в марте 2014 года). Они также рекомендуют ООН принимать во внимание вопросы безопасности журналистов и безнаказанности преступников при планировании или возобновлении операций по поддержанию мира в тех или иных странах.
По мнению Бергера, план ООН будет успешно реализован там, где есть понимание того, что нападения на СМИ наносят вред не только журналистике. «Безопасность и безнаказанность – это элементы более широкой экологии, и для решения этих проблем требуется целый комплекс мер вмешательства», – сказал он. Наличие такого понимания проложило путь в 2013 году к принятию Генеральной Ассамблеей ООН резолюции по безопасности журналистов и по проблеме безнаказанности, отметили Бергер и другие эксперты.
Региональные межправительственные организации также имеют структуры, которые могут использоваться для обуздания безнаказанности и обеспечения защиты журналистов через кампании общественного осуждения насилия и использование специальных докладчиков, а также судебных инстанций для озвучивания жалоб. Но и они оказываются ненамного эффективнее своих партнёров из ООН в смысле воздействия на государства, упорно не желающие соблюдать закон. «Некоторые страны-участницы не выполняют своих обязательств, и в этих случаях отсутствие политической воли для их выполнения становится очевидным», – заявил Дениз Ясиджи, ассистент-исследователь из Управления по защите свободы СМИ при Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Одним из инструментов, позволяющих как-то бороться с безнаказанностью, является сеть региональных судов. Такие организации как Межамериканская комиссия по правам человека, Европейский суд по правам человека, Экономическое сообщество западноафриканских государств и Африканский суд по правам человека и народов принимают жёсткие решения по делам об убийствах журналистов в Гамбии, Буркина-Фасо, Турции, Украине, Мексике, Колумбии и Бразилии. Имея достаточно «беззубые» системы правосудия, государства с неохотой принимают – либо игнорируют – эти решения, которые нередко предписывают проведение повторных или расширенных расследований. Однако сам этот процесс всё больше и больше доказывает свою значимость как средства выявления системной безнаказанности и недопущения того, чтобы правительства совсем прекратили расследования по делам, которыми они предпочли бы вообще не заниматься.
Яркий пример тому можно найти в Африке, где поборники справедливости и свободы прессы использовали малоизвестный механизм – судебный орган Экономического содружества западноафриканских государств (ECOWAS) – для борьбы с устойчивым климатом безнаказанности в Гамбии, подав иски по трём уголовным делам о насилии в отношении журналистов. По первым двум искам, поданным Фондом поддержки СМИ Западной Африки, Гамбия обвинялась в том, что она несёт ответственность за исчезновение репортёра Эбримы Манне, по прозвищу «вождь», которого в последний раз видели в государственной тюрьме в 2006 году, и за пытки газетного редактора Мусы Сайдыхана во время его трёхнедельного тюремного заключения в 2006 году. Правительство Гамбии даже не прислало своих представителей для участия в слушаниях. Суд принял оба решения в пользу истцов вследствие неявки ответчиков, вынеся в 2008 году вердикт об освобождении Манне и выплате ему компенсации, а в 2010 году – о выплате компенсации Сайдыхану, который ныне находится в ссылке. Гамбия не подчинилась этим судебным решениям. О нынешнем местонахождении Манне никакой информации от правительства также не поступало.
Однако на третье судебное дело – о безнаказанном убийстве в 2004 году Дейды Хайдары, основателя независимой газеты The Point – Гамбия всё же обратила внимание. «Отношение со стороны Гамбии изменилось – отметил Руперт Скилбек, сотрудник программы «Правовая инициатива» Института «Открытое общество», который вместе с региональными юристами, Международной федерацией журналистов и детьми Хайдары готовил дело к слушанию в региональном суде. – Если на слушания по делам Сайдыхана и Манне государство никак не откликнулось, то на этот правительство прислало письменные ответы, приняло активное участие в процессе и направило в суд представителей генеральной прокуратуры».
В июне 2014 года судьи постановили, что Национальное разведывательное управление Гамбии не расследовало должным образом убийство Хайдары, который часто критиковал репрессивную политику гамбийского президента Яхьи Джамме. Они также заявили, что управление разведки «не является беспристрастным органом для проведения объективного расследования», хотя суд и не нашёл свидетельств, указывающих на причастность правительства к убийству. Суд назначил семье Хайдары денежную компенсацию в размере 50 тыс. долл. США за неспособность правительства провести эффективное расследование убийства, и 10 тыс. долл. на покрытие судебных издержек. Однако, по данным на сентябрь 2014 года, гамбийское государство не сделало никаких заявлений и не предприняло никаких шагов по выплате присуждённых сумм компенсации и судебных издержек, сообщил Диндам Килли, один из адвокатов, представляющих интересы семьи Хайдары.
Судебное решение приняло во внимание кумулятивное значение всех трёх дел как доказательство того, что правительство Гамбии поощряет безнаказанность, что само по себе является нарушением свободы слова. «Суд открыто изложил сделанные им выводы о том, что атмосфера безнаказанности душит свободу слова, – сказал Скилбек. – Поскольку это региональный суд, его решение создаёт прецедент для всех стран Западной Африки. Нападения на журналистов должны получать адекватный и эффективный отпор».
Еще одним прибежищем для семей, жаждущих свершения правосудия над теми, кто убил их любимых и близких, является Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). Их опыт показывает, что, обратившись в эту судебную инстанцию, можно добиться определённого прогресса – пусть и через много лет.
Когда стало ясно, что власти Украины не будут судить убийц Георгия Гонгадзе по собственной инициативе, его жена Мирослава Гонгадзе подала иск в Европейский суд, мандат которого разрешает рассматривать предполагаемые нарушения прав человека в странах-участницах, если все судебные инстанции внутри страны пройдены безрезультатно. В 2005 году ЕСПЧ постановил, что Украина нарушила несколько статей Европейской конвенции по правам человека – в частности, тем, что продемонстрировала неспособность защитить жизнь журналиста и расследовать обстоятельства его смерти – и назначил истцу компенсацию в размере 100 тыс. евро (около 118 тыс. долл. США на тот момент).
Несмотря на благоприятный вердикт и последующую выплату Украиной указанной суммы, вдове Гонгадзе пришлось ждать ещё целых восемь лет, пока главный подозреваемый Алексей Пукач будет осуждён за убийство её мужа. Она до сих пор ждёт привлечения к ответственности заказчиков преступления, но ЕСПЧ стал тем ключевым механизмом, который заставил колёса Фемиды крутиться. «Я всеми способами пыталась не дать государству уйти от ответственности – говорит Мирослава Гонгадзе. – Мне удалось подать иск в [Европейский] суд, и тот несколько лет держал украинское правительство в напряжении. Ему пришлось отвечать на вопросы суда».
Рассматривая ещё одно громкое дело, ЕСПЧ постановил, что власти Турции проигнорировали информацию, которая могла бы предотвратить убийство журналиста Гранта Динка в 2007 году. Динк – основатель и бывший главный редактор еженедельника Agos – был убит у входа в свой офис в Стамбуле в январе 2007 года. В ходе следствия были установлены личности лишь нескольких второстепенных подозреваемых, хотя были свидетельства того, что полиция заранее знала о готовящемся преступлении, если не соучаствовала в нём. Разочарованная таким исходом семья Динка передала дело на рассмотрение Европейского суда. Решение по делу «Динк против Турции» было основательным. Помимо нарушения положений Европейской конвенции по правам человека, касающихся права на жизнь, суд признал Турцию виновной в невыполнении обязательства об охране свободы слова и права на эффективную судебную защиту. Для Турции это решение, однако, имело ограниченные последствия, и причастным к преступлению официальным лицам удалось избежать правосудия.
Это дело подчёркивает тот факт, что даже если решения региональных судов выявляют случаи несправедливости и требуют их устранения, но государства эти решения не исполняют, и нет достаточного дипломатического давления, чтобы заставить их подчиниться, – тогда эффект судебных решений будет ограничен.