Краткое содержание
Европейский союз заявляет о себе как о примере для подражания в деле обеспечения свободы прессы и как об одной из образцовых структур глобального государственного управления. Однако несмотря на то, что многие из его 28 стран-членов занимают высшие позиции в международных рейтингах свободы прессы, существуют серьёзные проблемы, подрывающие эту свободу, и возникают новые источники угрозы для неё.
Законы об уголовной ответственности за клевету и богохульство, оказывающие «замораживающее» воздействие на журналистику, до сих пор остаются в силе в нескольких странах-членах ЕС; широкомасштабная слежка со стороны спецслужб угрожает конфиденциальности журналистских источников информации; доступ к информации продолжает ограничиваться; усилия по борьбе с терроризмом приводят к принятию законов и практических мер, ограничивающих права журналистов и их способность заниматься профессиональной деятельностью. Хотя случаи применения насилия редки, журналисты становятся объектами преследований со стороны криминальных группировок в Италии и Болгарии, полицейских запугиваний в Испании и убийств религиозными экстремистами во Франции.
Неспособность ЕС решить эти проблемы не только наносит урон журналистам внутри стран-участниц, но и подрывает способность ЕС к защите свободы прессы за пределами организации, обеспечивая авторитарные государства готовыми «алиби» для проведения своей репрессивной политики. Филипп Ансман, директор бельгийского филиала Amnesty International, заявил в интервью для КЗЖ: «Разве может ЕС рассчитывать на то, чтобы убедить правительства других стран, от Турции до Китая, в необходимости улучшать свой послужной список в сфере защиты свободы прессы, если сам союз ведёт себя ненадлежащим образом?»
Журналисты и защитники свободы прессы, дававшие интервью КЗЖ в ходе подготовки этого доклада, заявляли, что приоритетная задача Евросоюза состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение странами-членами положений Хартии ЕС об основных правах, определяющей ценности и стандарты, которым должна соответствовать политика ЕС. Настоящий доклад отражает их озабоченность и высвечивает те случаи, когда ЕС, не привлекая страны-члены к ответственности, оказывался неспособным к принятию активных и систематических мер по защите свободы прессы.
Приверженность ЕС своим основополагающим принципам подрывается невыполнением некоторыми из стран-членов своих обещаний в сфере развития демократии. Например, в Венгрии под управлением премьер-министра Виктора Орбана КЗЖ задокументировал случаи превращения государственных СМИ в проправительственные рупоры, использования государственной рекламы для финансовой поддержки лояльных властям групп и наказания диссидентов, изолирования независимых журналистов и введения ограничений на действие законов о публичном доступе к информации, что затрудняло проведение журналистами независимых расследований по фактам предполагаемой коррупции. Хотя политика Орбана и рассматривалась в качестве прямой нападки на журналистику и подрыва одной из основных ценностей ЕС, она не привела к принятию решительных контрмер. Возбудив несколько дел о нарушении прав журналистов и приняв ряд парламентских резолюций, ЕС в целом сделал выбор в пользу политики невмешательства. «Я бы хотел, чтобы ЕС отстаивал основные права человека с той же изобретательностью, с которой он принимает программы экономии ресурсов», – заявил бывший португальский депутат Европарламента от партии «зелёных» и автор доклада 2013 года по Венгрии Руй Таварес в ходе прошедшей в этом году конференции о нелиберальных демократических системах.
Под давлением со стороны стран-членов, решительно настроенных защищать свой суверенитет, Евросоюз отказался задействовать правовой механизм, предполагающий привлечение государств к ответственности за невыполнение своих обязательств, что могло бы предотвратить дальнейшее ухудшение ситуации в Венгрии. «Всё более и более нелиберальная система правления Виктора Орбана сама по себе является отрицанием европейских демократических ценностей», – заявил КЗЖ венгерский учёный и бывший представитель ОБСЕ по свободе СМИ Миклош Харашти, отметив, что терпение ЕС в отношении Венгрии вызывает у него «недоумение».
Складывается впечатление, что важнейшие институты ЕС – Европейская комиссия, Европейский совет, Европейский парламент и Европейский суд – не имеют достаточных инструментов для решения вопросов о нарушениях свободы прессы. Они не могут добиться отмены национальных законов о диффамации и обеспечить защиту журналистских источников информации. Вместо этого принятие мер по защите свободы прессы зачастую перекладывается на страны-участницы или на такие европейские межправительственные организации, как Совет Европы или Европейский суд по правам человека.
Между тем, властные полномочия ЕС для издания директив, например, о государственном телерадиовещании, цифровых СМИ, коммерческой тайне или рамочных решениях по борьбе с расизмом и ксенофобией напрямую влияют на журналистов, определяя условия, в которых те работают. Столь же велика роль этих полномочий и в координировании действий стран-участниц по решению таких вопросов, как меры по борьбе с терроризмом и финансирование научно-исследовательских учреждений. Эта власть, как отметила в интервью КЗЖ Франсин Каннингэм, исполнительный директор Европейской ассоциации издателей газет, означает, что «всё, что ни делает Евросоюз, может оказывать воздействие на журналистику и свободу прессы». Журналисты должны быть постоянно начеку и не допускать того, чтобы различные инициативы, такие как предложенная к принятию директива о защите коммерческих секретов, определяющая объёмы разрешённой к опубликованию в прессе информации о корпорациях, ограничивали бы профессиональную свободу репортёров.
Хотя ЕС производит горы информации и имеет впечатляющий арсенал коммуникационных систем, учреждения Евросоюза отнюдь не являют собою примеры прозрачности. Несмотря на то, что, по замечанию в интервью для КЗЖ директора Сети этической журналистики Айдана Уайта, ЕС теперь «менее закрыт, чем 20 лет назад», доступ к основным документам и собраниям, который позволил бы журналистам выступать в роли общественных контролёров, неоправданно ограничен. «Когда вы запрашиваете информацию или документы, которые могут не совпадать с содержанием официальных заявлений властей, двери перед вами закрываются, и даже общение с руководителями пресс-служб вам мало чем поможет», – пожаловался корреспондент газеты LeMonde Жан-Пьер Строобантс. Также считается, что уровень защиты и поддержки журналистов-изобличителей нарушений низок. Лишь два из девяти учреждений ЕС ввели в действие должные внутренние правила защиты журналистов-изобличителей; дальнейшие действия Евросоюза в этой области затрудняются различиями в политике, проводимой странами-участницами ЕС.
Когда дело доходит до переговоров с государствами, желающими вступить в Европейский союз, ЕС взял себе за правило выдвигать в качестве обязательного условия принятие ими мер по обеспечению свободы прессы. «На опыте прошлых процедур приёма в члены ЕС мы научились больше акцентировать вопросы верховенства закона и уважения прав и свобод», – сообщила в интервью КЗЖ докладчик Европарламента по Турции Кати Пири. Именно в ходе таких переговоров Евросоюз располагает наибольшим арсеналом инструментов влияния и может требовать существенных изменений в законах и, к примеру, в уголовных кодексах стран-кандидатов. Эти инструменты могут обеспечить жизненно важную поддержку журналистам, пытающимся работать в условиях репрессивных режимов, таких как в Турции или Сербии. В процессе этих переговоров свобода прессы рассматривается не только как ценность сама по себе, но и как условие для достижения целей, имеющих решающее значение для стабильности государства как будущего члена ЕС – например, для борьбы с коррупцией или изменения репрессивного законодательства. Тем не менее, сохраняется опасность того, что со временем Евросоюз отнесёт свободу прессы к разряду второстепенных требований во имя политической целесообразности или экономических и стратегических интересов.
Дипломатические усилия ЕС по защите свободы прессы базируются на постановлениях, указывающих, что в своих действиях на международной арене Евросоюз должен руководствоваться принципами, на которых он был основан. Для отстаивания этих принципов – демократии, верховенства закона, уважения к правам человека – ЕС располагает разнообразными инструментами и политическими установками. Он уже сыграл позитивную роль на международных аренах, заявив о своей поддержке Плана действий ООН по обеспечению безопасности журналистов и борьбе с безнаказанностью преступников; воспрепятствовав принятию резолюции ООН о диффамации религий; а также отразил попытки, предпринимаемые в основном авторитарными государствами, поставить управление Интернетом под контроль ООН. ЕС также входит в многочисленные партнёрства, выдвигающие соблюдение прав человека, а значит, и свободы прессы в качестве одного из основных требований при заключении соглашений.
Однако прагматичная «реальная политика» часто оказывается сильнее высоких фраз. По данным исследования, проведённого в сентябре 2014 года Лувенским центром исследований по вопросам глобального управления (Бельгия), мониторинг и внедрение политики обеспечения соблюдения прав человека нередко оказываются непостоянными, и это может приводить к двойным стандартам. Защищающие свободу прессы и права человека активисты говорили в своих интервью для КЗЖ о том, что, когда речь заходит о дипломатии в репрессивных государствах, являющихся важными торговыми партнёрами или стратегическими союзниками ЕС, Евросоюз ведёт себя непоследовательно. При таком подходе возникают ситуации, когда такая «малоценная» в стратегическом смысле страна, как Бурунди, может подвергнуться более жёстким санкциям за свои действия, чем Китай. Например, ЕС заявлял о своих планах развития более тесных экономических и политических отношений с Азербайджаном. Однако, по данным исследований КЗЖ, эта страна, являющаяся важнейшим поставщиком энергоресурсов, одновременно является и одним из главных тюремщиков журналистов и правозащитников.
Хотя вопросы прав человека проходят «красной нитью» через все политические акции Евросоюза, способность ЕС к действию ограничивается тем, сколько властных полномочий его страны-члены готовы делегировать Брюсселю. «Власть, которой обладает ЕС, является атрибутивной – другими словами, союз имеет только те полномочия, которыми его решили наделить государства-участники, – заявила омбудсмен ЕС, бывшая ирландская журналистка Эмили О’Рейли в речи, с которой она обратилась к Ассоциации юристов Ирландии. – [Страны-участницы] часто не хотят наделять наднациональные контролирующие органы слишком широкими полномочиями – особенно там, где осуществляемый контроль оказывает влияние на их собственные действия или жизненные интересы».
Хотя подобные дискуссии по юридическим и политическим вопросам действительно отражают законные интересы государств-членов ЕС, они не могут использоваться Евросоюзом в качестве причины для оправдания нерешительности в деле защиты свободы прессы. Долгосрочное выживание ЕС зависит от того, насколько решительно он будет отстаивать фундаментальные ценности. Эффект его глобального влияния будет главным образом определяться степенью доверия к ЕС и последовательностью его действий – не только по устранению нарушений среди его членов, но и по проведению дипломатической работы в сфере защиты свободы прессы, основанной на твёрдых принципах и свободной от двойных стандартов. «Евросоюз должен считать права человека и свободу прессы не второстепенными вопросами или всего лишь инструментами для оказания «мягкого» давления, но одним из своих стратегических активов, который не только помогает ему воплощать своих ценности на практике, но и защищает его коренные интересы на международной арене».
Меры, которые могут принять ЕС и его государства-участники, включены в рекомендации КЗЖ, прилагаемые к настоящему докладу. Среди них – призывы к ЕС продемонстрировать свою приверженность делу защиты свободы прессы путём использования данных ему полномочий, таких как приостановка права голоса стран-участниц, нарушающих свои обязательства, изложенные в Хартии ЕС об основных правах. Евросоюз должен обеспечить такое положение вещей, при котором страны, претендующие на членство в ЕС, не нарушали бы взятых ими обязательств, в том числе по обеспечению доступа к информации и поддержанию прессы в свободном и здоровом состоянии.
Расширяя доступ к документам и информации во всех учреждениях всех стран-участниц, Евросоюз мог бы продемонстрировать своё желание быть открытым и прозрачным органом управления; поддерживая системы устойчивого шифрования информации, он мог бы обеспечить более высокую степень защиты журналистов и их источников. Государства-члены также могли бы показать свою приверженность изложенным в Хартии ЕС принципам путём отмены законов об уголовной ответственности за клевету, диффамацию и богохульство, а также принятием мер к тому, чтобы законы о запрете высказываний, разжигающих ненависть, и о борьбе с экстремизмом не использовались бы для подавления критической журналистики.