El fracaso de las Américas en defensa de la libertad de prensa

Por Carlos Lauría

El Presidente de Ecuador Rafael Correa desembarcó en la 42a asamblea general de la Organización de Estados Americanos en Cochabamba, Bolivia, con una demostración de fuerza y una determinación para sentar precedente. Acompañado por una delegación de varias decenas de funcionarios ecuatorianos, Correa fue el único jefe de estado en asistir a la asamblea de la OEA, tradicionalmente una reunión de ministros de relaciones exteriores, acompañado del anfitrión, el Presidente de Bolivia Evo Morales. Pero sólo romper el protocolo no era su objetivo.

Desconociendo lo que se suponía era el principal tema en la agenda de la asamblea, la seguridad alimentaria, Correa arremetió contra el sistema interamericano de derechos humanos e instó a los 34 estados miembros de la OEA a promulgar cambios drásticos. “Se acabó el neocolonialismo”, declaró en un beligerante discurso de una hora en el que calificó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y a su relatoría especial para la libertad de expresión como herramientas de la política exterior de Estados Unidos que pisotean las decisiones soberanas de los estados miembros.

No sorprendió que Correa y un bloque aliado en la OEA efectuaran dicho planteo. El presidente ecuatoriano ha estado en desacuerdo con la comisión desde que la CIDH lo denunciara por utilizar las leyes penales de calumnias e injurias en represalia contra los periodistas críticos de su gobierno. Pero Correa fue mucho más allá. El mandatario y sus aliados obtuvieron la aprobación de decisiones preliminares que podrían vaciar el sistema que protege los derechos humanos y la libertad de prensa. Y lo hizo con el tácito apoyo de pesos pesados regionales tales como Brasil.

“Es muy grave que un grupo de países que tienen serios problemas de derechos humanos y de institucionalidad democrática estén logrando afectar seriamente el sistema interamericano”, expresó Santiago Cantón, quien fuera secretario ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos hasta que dejó sus funciones poco después de la asamblea de Cochabamba en junio de 2012. “Países que deberían ser líderes en la defensa del sistema, como es el caso de Brasil, Argentina, Colombia, Perú, lamentablemente, por distintos motivos no lo están haciendo“, sostuvo Cantón, quien ahora dirige el Centro por la Justicia y Derechos Humanos Robert F. Kennedy.

En síntesis, el bloque liderado por Ecuador logró la aprobación inicial para una serie de cambios que le impedirían a la relatoría la publicación de exhaustivos informes sobre la libertad de expresión, obstaculizarían la posibilidad de buscar apoyo financiero independiente y la colocarían bajo un control más estricto por parte de los estados. Los cambios son parte de una revisión más amplia del mandato de la CIDH que se debatirá en la Asamblea General durante 2013. Según el borrador de la propuesta, la revisión limitaría la capacidad de la comisión para emitir recomendaciones, llamadas medidas cautelares, en las que se solicita a los estados que adopten acciones inmediatas y correctivas en casos de serios abusos a los derechos humanos.

Aunque en teoría los planes podrían verse desbaratados, muchos analistas creen que es inevitable que el sistema de derechos humanos sea, en cierta medida, desmantelado. “La autonomía de la comisión sufrió un duro golpe”, afirmó el periodista peruano Ricardo Uceda, director ejecutivo del grupo de prensa regional Instituto Prensa y Sociedad o IPYS. Conforme a dichos planes, sostuvo, los mismos gobiernos que son monitoreados por posibles violaciones a los derechos humanos podrían estipular las condiciones para dichos controles. “De ahora en más”, aseveró Uceda, “los gobiernos toman las tijeras para hacerse un traje a medida”.

A lo largo de su extensa historia, el sistema de derechos humanos de la OEA sirvió como la última línea de protección para los ciudadanos que enfrentaron un tratamiento abusivo en el hemisferio. Intervino directamente en casos de peligro inminente -ordenándoles a los gobiernos que brindaran seguridad a periodistas amenazados, por ejemplo- y emitió informes detallados que echan luz sobre abusos sistémicos a los derechos humanos. Considerado ampliamente como un modelo internacional, la comisión y su relatoría han bregado por principios democráticos fundamentales como el proceso debido, la separación de poderes y la libertad de expresión.

Sin embargo, el sistema de derechos humanos no resultó ser sólo víctima de un ataque vehemente por parte de líderes regionales que se oponen a su misión central. También quedó indefenso ante otros líderes de la región que se sintieron agraviados por decisiones de la comisión y que parecieron insatisfechos con la cartera en reciente expansión de este organismo.

La arremetida para debilitar al sistema fue encabezada por Ecuador y por bloque conocido como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América o ALBA, que también incluye a Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Cuba, Dominica, Antigua y Barbuda y San Vicente y las Granadinas. Durante el encuentro de Cochabamba, los miembros del ALBA amenazaron con abandonar el organismo de derechos humanos si no se reestructuraba según su parecer (y, de hecho, Venezuela anunció su retiro de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en septiembre de 2012). Varios países del ALBA tienen registros negativos en material de libertad de prensa. El gobierno de Correa, por ejemplo, promulgó leyes para restringir la libre expresión, desprestigió a sus críticos y los acusó de mentirosos, e inició procesos penales por difamación contra sus detractores. Muchas de sus acciones reflejan las estrategias adoptadas por el gobierno del presidente venezolano de Hugo Chávez. Cuba se halla entre los países que tienen las leyes más duras contra la prensa en todo el mundo, en tanto que los gobiernos de Bolivia y Nicaragua han diseñado políticas contrarias a los periodistas.

La clase de propuestas promovida por Ecuador y el bloque del ALBA habría sido, en condiciones normales, examinada por la misma CIDH, que luego tomaría su propia decisión en cuanto a adoptar las recomendaciones o rechazarlas. El proceso está diseñado por aislar a la CIDH de las presiones políticas planteadas por los estados miembros que, con frecuencia, no pueden escapar a la mirada crítica de la comisión.

Pero en Cochabamba, el ALBA aprovechó el debilitado apoyo al sistema de derechos humanos por parte de los estados miembros y persuadió a la Asamblea General de que permitiera que su propuesta avanzara por fuera del proceso habitual de revisión. En vez de que la CIDH tome sus propias determinaciones, el Consejo Permanente de la OEA formado por embajadores de los estados, ha sido encargado para elaborar una revisión estatutaria que comprenderá las recomendaciones del ALBA. Está programado que la Asamblea General se expida sobre dicha revisión en marzo de 2013.

El ALBA también explotó la práctica de la OEA de adoptar temas por consenso, antes que por votaciones nominales. Sólo Costa Rica, Estados Unidos y Canadá dejaron constancia en Cochabamba de su defensa irrestricta del sistema de derechos humanos e instaron a que las propuestas del ALBA atravesaran el proceso de revisión normal. Otros estados, en efecto, mantuvieron silencio y su silencio significó el respaldo al plan encabezado por Ecuador.

El país más notorio por su falta de defensa del sistema fue Brasil, cuyos líderes aún seguían fastidiados por el fallo de la CIDH en 2011 que recomendó al gobierno de la Presidenta Dilma Rousseff que suspendiera la construcción de la represa Belo Monte en el norte de Brasil. Programado para completarse en 2015, el proyecto hidroeléctrico de $17 mil millones de dólares había sido una fuente de polémica desde que comunidades indígenas y activistas ambientales adujeran que inundaría aproximadamente 195 millas cuadradas de selvas tropicales amazónicas y desplazaría a miles de personas. Los funcionarios impugnaron esta denuncia y respondieron que la represa brindaría electricidad a 23 millones de hogares.

En su decisión, la CIDH descubrió que el gobierno de Brasil no había consultado de manera adecuada a los grupos indígenas y recomendó que se adoptaran medidas para proteger a las tribus locales y se emitieran declaraciones sobre el impacto ambiental y social en los idiomas locales. Rousseff, enfadada porque había supervisado el proyecto siendo ministra de energía antes de convertirse en presidente, suspendió la contribución anual de Brasil a la OEA en 2011 y retiró al embajador de su país ante la OEA. (Brasil también ignoró las recomendaciones de la CIDH, aunque un tribunal federal ordenó la detención de la construcción de la represa en agosto de 2012 por motivos similares que indicaban que no se había consultado apropiadamente a los grupos indígenas.)

“Brasil tuvo una reacción excesiva y desde entonces viene lanzando una serie de ataques sistemáticos en contra de la comisión”, afirmó José Miguel Vivanco, director para las Américas de Human Rights Watch. “Es decepcionante que un país que aspira asumir responsabilidades globales, inclusive en cuestiones de derechos humanos, continúe boicoteando la labor de la comisión luego de que la misma solicitara información sobre el impacto de la represa en las comunidades indígenas”.

Brasil intentó marcar una diferencia, afirmando que si bien apoya el sistema de derechos humanos, la comisión se extralimitó. La misión de Brasil ante la OEA no respondió al pedido que hiciera el CPJ para efectuar comentarios, pero en un artículo de opinión publicado en el diario argentino Página 12, el asesor de la Presidenta Rousseff, Guilherme de Aguiar Patriota, sostuvo que no es tarea de la comisión interferir en la construcción de la represa. Pareció desafiar la integridad de las medidas cautelares de la comisión al afirmar que todas las decisiones adoptadas por la CIDH deberían tener la necesaria “fundamentación” y basarse en criterios “objetivos”.

En la última década, la CIDH optó por ampliar su cartera, adoptando una agenda más ambiciosa que incluye cuestiones de exclusión y desigualdad vinculadas a los derechos laborales, de los indígenas y de la comunidad homosexual, como así también el deterioro de prácticas institucionales en naciones democráticas. “La nueva agenda creó tensiones con los gobiernos dado que los programas de desarrollo económico chocan con temas de derechos humanos, por ejemplo en el caso de Brasil”, comentó Roberto Saba, decano de la facultad de derecho de la Universidad de Palermo en Buenos Aires, Argentina.

Funcionarios argentinos, que ratifican su respaldo al sistema, también han apuntado a dichas tensiones. Federico Villegas Beltrán, director de derechos humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, indicó que el sistema está en crisis porque se han registrado fallas en la comunicación entre los estados y la comisión. “Existen una falta de reflexión dentro del sistema que también afectó a la CIDH. La comisión debe adaptarse a la nueva realidad política”, sostuvo Villegas, aludiendo a la creciente influencia de naciones poco receptivas a la misión de derechos humanos de la OEA. Aseguró que Argentina “evitará todo aquello que pudiera debilitar el sistema” y defenderá la autonomía e independencia de la comisión.

Aun así, la pasividad de Argentina en respuesta a la ofensiva del ALBA fue significativa. “Argentina, desde el retorno de la democracia en 1983, ha tenido el rol de ser el principal defensor de la Comisión Interamericana“, afirmó Cantón, ex secretario ejecutivo de la CIDH. “Pero ahora, luego de 30 años de ser un ejemplo en este sentido, ha modificado su posición. Es un paso en la dirección equivocada”. El conocido periodista peruano, Ricardo Uceda, se mostró igualmente preocupado. Señaló que al utilizar Argentina una retórica políticamente correcta, su inacción permite que avance la propuesta restrictiva del ALBA.

Sin el apoyo de Brasil y Argentina, los más tenaces defensores del sistema fueron Estados Unidos y Canadá. Pero quizás también, son los más ineficaces. Ninguno de estos países ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reflejando sus dogmas en la preeminencia de sus propios sistemas legales. Esa posición los dejó inhabilitados para frenar el ímpetu de países como Ecuador, que también invoca cuestiones vinculadas a la soberanía al propugnar el control del sistema regional de derechos humanos.

La CIDH puede intervenir en litigios en contra de todos los miembros de la OEA, incluyendo a Canadá y Estados Unidos; de hecho, ha emitido informes críticos sobre las políticas de inmigración, las ejecuciones y sobre las detenciones en la Bahía de Guantánamo de Estados Unidos. Pero Canadá y Estados Unidos están fuera del alcance del brazo judicial de la OEA, la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La distinción no es meramente burocrática. La corte es el medio primario para hacer cumplir las recomendaciones de la CIDH cuando los estados miembros se muestran renuentes a llevarlas a cabo por sí mismas.

El Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, chileno, explicó públicamente que se opondría a los esfuerzos encaminados a debilitar el sistema de derechos humanos, pero sus acciones en Cochabamba no coincidieron con sus palabras de apoyo. En respuesta a la ofensiva del ALBA, Insulza propuso una revisión del estatuto que rige las acciones de la CIDH. Su propuesta explica resumidamente cambios que permitirían a los gobiernos sentar las condiciones del monitoreo de la comisión, imponer demoras en la publicación de los informes de la CIDH y restringir el poder de la comisión para disponer medidas cautelares.

Aunque los detalles serían debatidos en el Consejo Permanente, los lineamientos generales de la discusión se habían establecido en Cochabamba. Cantón, ex secretario ejecutivo de la CIDH, es muy crítico sobre el rol de Insulza. “El secretario general ha sido el principal crítico e impulsor de la reforma”, afirmó Cantón. Los esfuerzos de Insulza por limitar la capacidad de acción de la comisión, añadió Cantón, fueron más graves que la ofensiva del ALBA dada la posición del secretario general y su manifiesto respeto por los derechos humanos.

La amplia propuesta de reforma impulsada por Insulza, de adoptarse en detalle, debilitaría el sistema de derechos humanos, según afirmó Vivanco de Human Rights Watch. “Tanto la comisión como su relatoría especial para la libertad de expresión se volverán irrelevantes”, advirtió. “Una de las últimas líneas de defensa para la protección de los derechos humanos de los ciudadanos en toda la región quedará desmantelada si esto sucede, y la gente será más vulnerable a las violaciones.” La propuesta también sentaría precedente, al representar los primeros cambios al estatuto de la CIDH que no serían adoptados por la propia comisión. “Esta decisión quebraría la regla de autonomía de la comisión al concederle a los estados, algunos de los cuales son enemigos declarados de la CIDH, la posibilidad de introducir cambios”, denunció Vivanco. “Esto legitima el debilitamiento del sistema”.

Insulza no respondió a la solicitud escrita enviada por el CPJ para que efectuar comentarios sobre el tema. En Cochabamba, afirmó Insulza, “la OEA y sus países miembros necesitan una comisión y una corte de Derechos Humanos autónomas y fuertes. Pero estos organismos también deben considerar en su actuación, los puntos de vista de los gobiernos democráticos del hemisferio”. Sostuvo que tenía la esperanza de que “la asamblea adoptará, con la prudencia necesaria” las recomendaciones puestas en marcha por el ALBA.

Países como México, Panamá, Chile y Uruguay podrían jugar un papel importante para suavizar los detalles finales de las reformas cuando la asamblea de la OEA se reúna en 2013, explicaron algunos analistas. Estos cuatro países, que han expresado su apoyo general a favor de la autonomía de la comisión, podrían unirse con los partidarios más fuertes de la CIDH para revertir el consenso en contra del bloque más represivo. “Es importante trabajar a nivel nacional para oponerse a esos países cuya agenda apunta al debilitamiento del sistema”, sostuvo Saba de Argentina.

La CIDH, creada en 1959 y compuesta por siete miembros independientes elegidos por la Asamblea General de la OEA, tuvo una participación clave en documentar e informar sobre los abusos cometidos por los regímenes dictatoriales en los años ’70 y ’80. Al tiempo que la democracia comenzó a extenderse en la región, el sistema empezó a analizar el legado de las dictaduras y su impacto en las instituciones democráticas. La comisión fue instrumental, por ejemplo, para documentar y condenar las desapariciones y la tortura sistemática que ocurrieron bajo el régimen de Alberto Fujimori en Perú en los años ’90.

La relatoría especial para la libertad de expresión, creada en 1997, hizo hincapié en la necesidad de terminar con la impunidad en los crímenes contra la prensa, denunció casos de censura gubernamental, lideró campañas en contra de las leyes penales de difamación y promovió el acceso a la información pública. Gracias a sus esfuerzos, las leyes que penalizaban el desacato, o la difamación, fueron derogadas en Paraguay, Costa Rica, Perú, Chile, Honduras, Panamá, Nicaragua, Uruguay y Bolivia. México despenalizó las leyes de difamación a nivel federal, en tanto que Argentina eliminó las calumnias e injurias del código penal en asuntos de interés público. En la década del 2000, la relatoría puso en evidencia la censura indirecta producida por la distribución no equitativa de la publicidad oficial, y de las licencias de radio y de televisión.

“En un momento en donde la libertad de expresión está amenazada o sensiblemente afectada en varios países, el debilitamiento de la CIDH y por lo tanto la relatoría tendrá consecuencias muy negativas sobre la libertad de expresión“, afirmó Cantón, quien fue el primer relator de la CIDH. La relatoría también ha tenido un impacto significativo en las vidas de los periodistas individuales. Cuando la periodista colombiana Claudia Julieta Duque descubrió en 2009 que la estaban siguiendo y que sus comunicaciones habían sido interceptadas por el servicio nacional de inteligencia, por ejemplo, intervino la CIDH y exhortó al estado para que garantizara su seguridad personal.

La batalla legal de nueve años de Mauricio Herrera Ulloa, reportero del diario La Nación de Costa Rica, también sirve a modo de ejemplo. Herrera fue condenado por el delito de difamación penal en 1999 luego de que sus artículos en La Nación citaran informes de prensa europeos sobre supuesta corrupción del ex diplomático costarricense Félix Przedborski. Un tribunal local le ordenó a Herrera pagarle a Przedborski una multa equivalente a 120 días de salario y a publicar el nombre del periodista en una lista oficial de criminales condenados. Después de que la Corte Suprema de Costa Rica rechazara la apelación de La Nación en enero de 2001, el periódico y el periodista presentaron una petición ante la CIDH. En efecto, alegaron, Costa Rica estaba convirtiendo en delito el cuestionamiento de la conducta de un funcionario público.

En 2003, la CIDH presentó el caso ante la Corte Interamericana y le pidió que desestimara la condena contra Herrera. Un año después, en un fallo que sentó jurisprudencia, la corte halló que Costa Rica había violado el derecho de Herrera a la libertad de expresión conforme a la Convención Americana. El tribunal le ordenó a Costa Rica que desestimara la condena contra Herrera y le pagara al periodista la suma de US$30,000 por daños y costos legales.

“De no haber sido por el fallo de la corte, me habría visto neutralizado en mi labor como periodista, estigmatizado y habría abandonado la profesión”, afirmó Herrera, quien en la actualidad es director del Semanario Universidad. Herrera afirmó que la decisión del tribunal le dio a La Nación y a toda la prensa costarricense la confianza para poder llevar a cabo investigaciones exhaustivas sobre cuestiones de interés público. De hecho, La Nación avanzó con investigaciones que condujeron al procesamiento de tres ex presidentes acusados de corrupción.

Este caso revela los motivos por los cuales algunos de los líderes de los países miembros de la OEA tendrían el fuerte incentivo de socavar al organismo de supervisión regional de derechos humanos. Al mismo tiempo, destaca el valor que tiene la protección de los derechos de todos los ciudadanos. “Este fallo no sólo fue importante para mí, en lo personal, y para la prensa de Costa Rica”, sostuvo Herrera, “fue fundamental para el público y, en definitiva, para la democracia”.

Carlos Lauría es coordinador senior del programa para las Américas del CPJ. Encabezó misiones del CPJ en Ecuador, Venezuela, Argentina, Brasil y Bolivia.